Koers richting een socialer Europa: minimumlonen en collectieve onderhandelingen
1. INLEIDING
Stan De Spiegelaere
Werk moet lonen. In de woorden van Jean-Claude Juncker, op dat moment voorzitter van de Europese Commissie: ‘Er is een niveau van waardigheid dat we moeten respecteren.’ Iedereen die werkt heeft recht op een waardig, adequaat inkomen dat een goed leven kan garanderen.
Dat is helaas niet het geval in vele Europese landen. In de meeste landen liggen de minimumlonen een stuk onder wat algemeen aanvaard wordt als een ‘adequaat’ niveau. Ook in België.
Om dat tegen te gaan, om ervoor te zorgen dat de lonen in Europa op een correct niveau liggen, heeft de Europese Unie een nieuwe richtlijn uitgeschreven rond minimumlonen en collectieve onderhandelingen.
Voor de Europese Unie belooft deze richtlijn (samen met enkele andere richtlijnen, zoals de zogenaamde ‘Corporate Sustainability Reporting Directive’, aangenomen in april 2021) een koerswijziging richting een socialer economisch beleid, maar ook voor België is de richtlijn relevant. In verschillende bijdrages in deze analyse zullen we het belang van deze richtlijn toelichten.
Politiek gezien betekent deze richtlijn de opkomst van een socialer Europa (cf. verder, hoofdstuk 2). Socio-economisch belooft de richtlijn een directe impact te hebben op de minimumlonen in vele landen, ook in België (hoofdstuk 3), en wordt er een duidelijke keuze gemaakt voor een gereguleerde sociale markteconomie met een systemische rol voor sociaal overleg (hoofdstuk 4). Rond dat sociaal overleg heeft de richtlijn ook belang voor de bescherming van werknemersvertegenwoordigers (hoofdstuk 5), de organisatie van sociale inspectie en het beleid rond overheidsopdrachten.
Ter inleiding geeft deze eerste bijdrage een kort overzicht van de inhoud van de nieuwe richtlijn.
Doelstelling: collectief overleg en minimumlonen
Het doel van de richtlijn is duidelijk: het garanderen van adequate minimumlonen in Europa.
En ook de manier waarop dit doel bereikt moeten worden is duidelijk: het liefst via collectieve onderhandelingen. Werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers zijn het best geplaatst om, per sector, uit te maken wat de adequate minimumverloning voor werknemers is.
De richtlijn behandelt daarom eerst (artikel 4) de manier waarop collectieve onderhandelingen gepromoot moeten worden, alvorens zij ingaat op wat er moet verstaan worden onder ‘adequate’ minimumlonen (artikel 5).
Volgens sommigen is het dan ook correcter om te spreken over de ‘richtlijn rond collectief onderhandelen en minimumlonen’ in plaats van de ‘richtlijn rond minimumlonen’.
Collectief onderhandelen promoten
Door de richtlijn zullen alle lidstaten verplicht worden om via beleid collectieve onderhandelingen te promoten. De ambitie is dat de grote meerderheid (tachtig procent) van de werknemers werkt in een sector of bedrijf met een minimumloon dat door sociaal overleg gezet is.
Alle lidstaten zullen daarom moeten garanderen dat sociale partners voldoende capaciteit hebben om die collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en te sluiten, en zullen een context moeten scheppen waarin er een correcte machtsbalans is tussen werkgevers en werknemers.
Die landen waarin minder dan acht op tien werknemers onder een collectieve arbeidsovereenkomst vallen (de zogenaamde cao-dekking), zullen een actieplan moeten opstellen om die situatie recht te trekken.
De keuze voor een actieve promotie van sociaal overleg en collectief onderhandelen is een radicale breuk met het verleden. Tot voor enkele jaren zette de EU lidstaten actief aan om systemen van sectoraal overleg te verzwakken, wat leidde tot meer ongelijkheid, een uitdieping van de crisis en veel sociale ellende. Die fout is nu ingezien en met deze richtlijn trekt de EU terug de kaart van de gereguleerde markteconomie.
Adequate minimumlonen
In de meeste EU landen worden de minimumlonen niet gezet door collectieve onderhandelingen, maar via wetten en regeringsbesluiten. Die landen moeten ervoor zorgen dat de minimumlonen op een niveau staan die adequaat en waardig zijn.
De richtlijn schuift daarvoor enkele principes naar voren. Elk land moet een aantal criteria opstellen om te bepalen wat een correct minimumloon is. Deze criteria moeten rekening houden met koopkracht, de verdeling van de lonen, de loonevolutie en de evolutie van de productiviteit.
Opmerkelijk hier is dat ‘competitiviteit’ ontbreekt. Minimumlonen, volgens de EU, zijn een thema van sociaal beleid en niet, of veel minder, van economisch beleid.
De richtlijn geeft ook een indicatieve richtlijn over hoe lidstaten een ‘adequaat’ niveau kunnen vaststellen. Het minimumloon zou minstens zestig procent van het mediaanloon moeten zijn en vijftig procent van het gemiddeld loon in een land.
Hoewel de richtlijn de landen niet verplicht om hun minimumlonen op te trekken tot dat niveau, is de expliciete referentie naar dit niveau wel een sterke morele verplichting.
Ook hier kiest de richtlijn voor een duidelijk socialere koers. Het niveau van minimumlonen moet bepaald worden met inachtname van sociale indicatoren, en moet zorgen voor waardige levensomstandigheden, een vermindering van armoede bij mensen die werken, het promoten van sociale cohesie, en sociale convergentie. Een duidelijke keuze voor een sociale, gereguleerde markteconomie.
Sociaal overleg en bescherming van werknemersvertegenwoordigers
Sociaal overleg en collectieve onderhandelingen op sectoraal niveau zijn de beste manier om minimumlonen te bepalen, maar als landen toch kiezen voor een (aanvullend) systeem van wettelijke minimumlonen die gelden voor de hele arbeidsmarkt, ook dan moet dat gebeuren via sociaal overleg.
Sociale partners moeten, volgens de richtlijn, betrokken worden in het bepalen van de selectiecriteria, in de regelmatige aanpassingen van de minimumlonen, in het bepalen van eventuele uitzonderingen, en bij de verzameling van gegevens en data rond minimumlonen en sociale onderhandelingen.
Ook op ondernemingsniveau moet sociaal overleg gegarandeerd worden. De EU-landen moeten daarvoor voor een correcte bescherming van werknemersvertegenwoordigers zorgen. Als werknemers betrokken willen zijn in sociaal overleg mogen ze daar geen negatieve gevolgen van dragen.
Arbeidsinspectie en overheidsopdrachten
Het zetten van minimumlonen is één zaak, het afdwingen ervan een andere. Ook op dit vlak zet de richtlijn EU-landen aan tot actie. Landen zullen verplicht zijn om informatie te verzamelen rond collectieve akkoorden en rond minimumlonen gezet via onderhandelingen of wetgeving. Lidstaten moeten ook zorgen voor het adequaat afdwingen van de regels rond minimumlonen, collectieve onderhandelingen en de bescherming van werknemersvertegenwoordigers door middel van arbeidsinspecties. De arbeidsinspecties moeten ‘effectief, proportioneel en op een niet-discriminerende’ manier georganiseerd worden.
Als laatste in dit overzicht moeten we spreken over overheidsaanbestedingen. Een andere EU-richtlijn zet de regels uit rond overheidsopdrachten, maar deze richtlijn rond collectieve onderhandelingen en minimumlonen biedt wat verdere richting aan lidstaten. Zo stelt de richtlijn dat alle overheidsopdrachten gedaan moeten worden met volledig respect voor arbeidswetgeving, het recht om te organiseren, het recht op collectief onderhandelen en andere rechten bepaald door EU- en IAO-regelgeving. Ook hier trekt de EU duidelijk de sociale kaart. Flankerend beleid via arbeidsinspecties moet ervoor zorgen dat de minimumlonen realiteit worden in de praktijk, en staten worden actief aangezet om het publiek aanbestedingsbeleid te gebruiken om collectief onderhandelen te ondersteunen.
Besluit
Antonio Gramsci verklaarde in zijn Gevangenisbrieven dat hij een ‘pessimist is door zijn verstand, maar een optimist door zijn wil’. Op dezelfde manier kunnen we kijken naar de nieuwe EU-richtlijn rond collectieve onderhandelingen en minimumlonen. Als het verleden de beste voorspeller is van de toekomst, dan moeten we sceptisch zijn. Tot voor kort brak de EU bestaande systemen van collectief onderhandelen actief af.
De richtlijn is op vele vlakken bovendien moeilijk afdwingbaar. Het legt lidstaten vooral verplichtingen op om ‘iets’ te doen, en zet een aantal (vaak indicatieve) doelstellingen voorop. Met halfslachtige maatregelen, lege actieplannen en mooie praatjes zullen nogal wat lidstaten harde keuzes kunnen voorkomen.
Maar toch is er ook ruimte voor het optimisme van de wil, de wil en de hoop dat deze richtlijn wel degelijk een scharnierpunt is voor de EU. Dat optimisme is gestoeld op een duidelijke keuze voor een gereguleerde sociale markteconomie. Minimumlonen worden gezien als voornamelijk sociaal beleid. De geprefereerde methode om minimumlonen te zetten zijn collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en vakbonden. Loonzetting is dus niet (enkel) een zaak van vraag en aanbod, maar ook een uitkomst van maatschappelijke machtsverhoudingen en waarden en normen.
Lidstaten worden met aandrang uitgenodigd om hun economieën vorm te geven via overleg en onderhandeling. Daarvoor moeten de instituties die decennialang onder druk stonden opnieuw opgebouwd worden, maar beter laat dan nooit.
De uitdaging voor progressief Europa is om erop toe te zien dat deze richtlijn optimaal vertaalt wordt in nationaal beleid.
2. EEN POLITIEKE KOERSWIJZIGING RICHTING EEN SOCIALER EUROPA?
Ferdi De Ville
Een onevenwichtige constructie
De Europese Unie is sinds haar ontstaan een onevenwichtige constructie met een sterke economische maar zwakke sociale pijler. Toen het Europese integratieproject in de jaren 1950 in gang werd gezet, beslisten de grondleggers om Europa bevoegd te maken voor het installeren en afdwingen van een interne vrije markt maar sociaal beleid aan de nationale overheden over te laten.
Frankrijk en België vroegen toen al om de Unie meer sociale verantwoordelijkheden te geven, maar beten in het zand. Dit werd uiteindelijk als niet heel problematisch gezien omdat de verwachting was dat Europese economische integratie voor groei zou zorgen die nationale overheden in staat zou stellen sterke welvaartsstaten te bouwen.
In de decennia nadien werd de economische pijler alleen maar versterkt, onder meer door ook het monetair beleid naar de Unie over te hevelen. Het sociale beleid daarentegen bleef in zeer grote mate een nationale bevoegdheid.
Perverse sociale effecten
Die onevenwichtige constructie houdt het risico in op perverse sociale effecten. In een volledig vrije markt kan een sterke welvaartsstaat met hoge lonen en uitkeringen een kostenpost zijn die een concurrentienadeel oplevert voor de eigen bedrijven. Los van de vraag of dat ook zo is, kunnen bedrijven dat argument makkelijk gebruiken in onderhandelingen met vakbonden en overheden. Bij gebrek aan monetaire beleidsinstrumenten en gebonden aan Europese begrotingsregels wordt nationaal sociaal beleid de overblijvende knop waaraan nationale overheden (naar beneden) kunnen draaien om te reageren op economisch onweer.
Het risico op die perverse effecten is groter geworden naarmate de Europese Unie is uitgebreid van zes naar zevenentwintig lidstaten. Zeker met de uitbreiding naar Centraal- en Oost-Europa zijn de welvaartsverschillen en divergentie in sociaal beleid binnen de Unie sterk toegenomen.
Om die perverse effecten te elimineren pleiten vakbonden en progressieve politieke partijen al lang voor een ‘Sociaal Europa’. Dat concept heeft verschillende invullingen, maar vaak wordt ermee bedoeld dat er op Europees niveau minimumnormen voor sociale bescherming worden afgesproken waar lidstaten niet onder kunnen gaan om met elkaar te concurreren.
Moeilijk recht te trekken
De scheve Europese constructie rechttrekken is echter erg moeilijk. Europa veel sterkere sociale bevoegdheden geven vergt een verdragswijziging, wat betekent dat elke lidstaat ermee moet instemmen. En niet iedereen is overtuigd van de noodzaak of wenselijkheid van een socialer Europa.
Centraal- en Oost-Europese lidstaten vrezen dat Europese minimumnormen hun concurrentievoordeel zullen aantasten. Scandinavische landen zijn bang dat Europees beleid hun sociaal model, gebouwd op sterk overleg tussen vakbonden en werkgevers, zal ondergraven. Werkgevers willen de status quo behouden die hen toelaat te verhuizen naar landen met lagere sociale kosten en om die mogelijkheid als onderhandelingsmacht te gebruiken.
Waarom is het nu toch gelukt?
Gezien die obstakels kan het verrassend lijken dat er nu een Europese richtlijn over minimumlonen is. Dit moet gezien worden in de context van de publieke onvrede over de sociale gevolgen van Europees beleid sinds de eurocrisis tien jaar geleden. Bij de Europese parlementsverkiezingen van 2014 veroorzaakte het ongeziene succes van eurosceptische partijen een schokgolf. Daarop zei de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, dat zijn ambitie was om de Europese Unie een sociale ‘triple A rating’ te geven.
Het belangrijkste sociale initiatief van de Commissie Juncker was de lancering van de Europese Pijler van Sociale Rechten. Ondanks de naam geeft dit initiatief geen nieuwe bevoegdheden aan de Europese Unie. De pijler benoemt wel twintig sociale doelstellingen die de lidstaten verondersteld worden na te streven en die door de Commissie opgevolgd worden. De zesde doelstelling van de pijler is om alle Europese werknemers eerlijke lonen te geven die een behoorlijke levensstandaard verzekeren.
Bij de Europese Parlementsverkiezingen van 2019 scoorden eurosceptische partijen opnieuw sterk. Omdat er een coalitie gesmeed moest worden tussen de centrumpartijen konden de Europese sociaaldemocraten hun stempel drukken op het werkprogramma van de nieuwe Commissie. Zo beloofde de nieuwe voorzitter Ursula von der Leyen dat haar Commissie binnen de eerste honderd dagen van de ambtstermijn een bindend instrument zou voorstellen over eerlijke minimumlonen.
Door juridisch en politiek mijnenveld genavigeerd
Het voorstel van de Commissie probeerde om langs de talrijke juridische en politieke mijnen heen te varen. Volgens de Europese verdragen mag de Unie de lidstaten ondersteunen bij het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden van werknemers. Maar de verdragen stellen expliciet dat de Unie geen bevoegdheid heeft over verloning. Daarom stelt de richtlijn uitdrukkelijk dat het niet de bedoeling heeft om de hoogte van minimumlonen in de EU te harmoniseren. De gekozen verdragsbasis zorgt ervoor dat de lidstaten de richtlijn met gekwalificeerde meerderheid kunnen goedkeuren: het volstaat niet dat één lidstaat zijn veto gebruikt om het initiatief te torpederen.
De richtlijn legt dus geen minimumverloning op, maar verplicht lidstaten wel om een kader te voorzien waarbinnen eerlijke minimumlonen tot stand kunnen komen. Zo moet de hoogte van minimumlonen getoetst worden aan relevante criteria en referentiewaarden en moeten sociale partners betrokken worden bij die oefening. In die context vermeldt de richtlijn de ratio van zestig procent ten opzichte van het mediaaninkomen en vijftig procent van het gemiddelde inkomen in een lidstaat — maar deze waarden worden niet opgelegd.
Verder vraagt de richtlijn lidstaten om collectieve onderhandelingen te versterken als een onrechtstreekse manier om eerlijke lonen te verzekeren. Landen waar de dekkingsgraad van collectieve arbeidsovereenkomsten lager is dan tachtig procent moeten een actieplan opstellen om dat bereik te verhogen. Ten slotte stelt de richtlijn dat overheden bij het toekennen van overheidsopdrachten erover moeten waken dat wettelijke minimumlonen en lonen afgesproken in collectieve arbeidsovereenkomsten worden gerespecteerd.
Zwakke verplichtingen, sterk politiek signaal
De richtlijn verplicht lidstaten dus niet om een wettelijk minimumloon te hebben, noch legt ze de hoogte van minimumlonen vast. Ze grijpt enkel in op de context waarbinnen minimumlonen nationaal worden vastgelegd, door lidstaten te verplichten de hoogte van hun minimumlonen te verantwoorden en door collectieve arbeidsonderhandelingen te versterken.
Dat de richtlijn zo slechts onrechtstreeks probeert om eerlijke minimumlonen doorheen Europa te stimuleren was nodig om de richtlijn juridisch en politiek te laten slagen.
Juridisch voldoet de richtlijn aan de grenzen die de verdragen stellen aan de Europese bevoegdheden op sociaal vlak. Politiek respecteert de richtlijn voldoende de rode lijnen van de tegenstanders van het concept van Europese minimumlonen om te vermijden dat er in de Raad een blokkeringsminderheid zou bestaan. Centraal- en Oost-Europese lidstaten en werkgevers zijn opgelucht dat er geen ondergrens voor minimumlonen wordt opgelegd. Scandinavische lidstaten kunnen het initiatief aanvaarden omdat niets in de richtlijn hen verplicht om minimumlonen via wetgeving in plaats van sociaal overleg te regelen.
Dat wil niet zeggen dat de richtlijn een holle doos is. Het belang zit hem vooral in het feit dat ze er is en de manier waarop ze verantwoord wordt. Met deze richtlijn erkent de Unie dat minimumlonen en collectieve arbeidsovereenkomsten sociaal nodig en economisch nuttig zijn. Dat contrasteert sterk met hoe tijdens de eurocrisis en in de neoliberale periode ervoor naar sociaal beleid werd gekeken. Toen werd lidstaten aangeraden om minimumlonen neerwaarts aan te passen en sociaal overleg te decentraliseren zodat hun economieën zich sneller zouden kunnen herstellen na een economische crisis. Nu gaan lidstaten met lage minimumlonen en zwak sociaal overleg zich expliciet moeten verantwoorden. Die zachte druk versterkt de positie van werknemers en vakbonden.
Europese integratie heeft een hoge mate van padafhankelijkheid. Beslissingen die op een bepaald moment niet zo belangwekkend schijnen, blijken later toch grote gevolgen te hebben, zoals de keuze in de jaren 1950 om een Europese interne markt te installeren maar sociaal beleid aan de lidstaten over te laten. De nieuwe Europese richtlijn voor eerlijke minimumlonen zal later misschien ook een scharniermoment blijken te zijn, dat de Europese Unie koers liet zetten richting een socialer Europa.
3. DE IMPACT VAN EEN EUROPEES MINIMUMLOON
Matthias Somers
De EU-richtlijn over collectieve onderhandelingen en minimumlonen vertaalt de Europese ambitie om iedereen die werkt een behoorlijk loon te garanderen: de richtlijn stelt dat het wettelijk gegarandeerde minimumloon bepaald moet worden in functie van de reële koopkracht van het minimumloon en in functie van de loonverdeling binnen een land. Het minimumloon moet dus hoog genoeg zijn om een werknemer en zijn of haar gezin een behoorlijk leven te garanderen, en het moet de werknemer en het gezin in staat stellen volwaardig deel te nemen aan de samenleving. Het loon moet niet alleen in staat stellen om te overleven, maar om te leven.
Daarom schuift de richtlijn de (niet-bindende) doelstelling naar voren dat het minimumloon in een land niet lager mag zijn dan minstens vijftig procent van het mediaanloon en zestig procent van het gemiddeld loon in dat land (telkens bruto, voor een voltijdswerker). Onder die grens is een loon onvoldoende hoog om behoorlijk van te kunnen leven: werken levert geen leefbaar loon op.
Bijna alle landen in de Europese Unie zijn vandaag nog ver verwijderd van die doelstelling (cf. grafiek 1).
Bovendien heeft de evolutie van het minimumloon in vele landen, waaronder in België en Nederland, geen gelijke tred gehouden met de welvaart en de algemene loonevolutie: wie werkt aan een minimumloon, raakt er steeds verder achterop (cf. grafiek 2 en 3).
De verantwoordelijkheid om wie werkt een leefbaar inkomen te garanderen, wordt er zo meer en meer afgewenteld van de ondernemingen waar die werknemers aan de slag zijn naar de overheid, en dus naar de burger. Kort door de bocht: waar bedrijven geen behoorlijke lonen meer willen betalen, komt de factuur om wie werkt toch een fatsoenlijk loon te garanderen, bij de burgers zelf terecht.
België lijkt relatief slecht te scoren, als we naar bovenstaande grafieken kijken: er zijn maar weinig landen waar het wettelijk vastgelegde minimumloon (relatief gezien) nog lager ligt dan in België. Toch kan de impact van een hoger minimumloon voor ons land beperkt lijken. Dankzij collectief onderhandelde sectorale akkoorden zijn er in hier immers bijzonder weinig werknemers die effectief betaald worden aan het wettelijk minimum; de meeste sectorale minima liggen heel wat hoger.
Toch is de EU-richtlijn ook hier allesbehalve zonder betekenis, als we kijken naar het aandeel werknemers dat hier aan een laag loon wordt betaald.
De Europese Unie definieert een ‘laag loon’ als een loon dat minder dan tweederde van het mediaanloon bedraagt. Als richtcijfer voor het bepalen van adequate mininumlonen schuift de EU nu de grens van vijftig procent van het mediaanloon naar voor.
Een vergelijking van het aandeel werknemers dat vandaag verloond wordt aan het wettelijk minimum enerzijds en, anderzijds, het aandeel werknemers met een ‘laag loon’ leert ons dat een significant aandeel van de werknemers in België aan een loon werkt dat weliswaar hoger ligt dat het nu geldende wettelijke minimum, maar nauwelijks voldoet aan de doelstelling om alle werknemers een behoorlijk loon te garanderen, zoals die doelstelling wordt vertaald in de EU-richtlijn (cf. grafiek 4).