Koers richting een socialer Europa: minimumlonen en collectieve onderhandelingen
| 
Koers richting een socialer Europa: minimumlonen en collectieve onderhandelingen
1. INLEIDING
Stan De Spiegelaere
Werk moet lonen. In de woorden van Jean-Claude Juncker, op dat moment voorzitter van de Europese Commissie: ‘Er is een niveau van waardigheid dat we moeten respecteren.’ Iedereen die werkt heeft recht op een waardig, adequaat inkomen dat een goed leven kan garanderen.
Dat is helaas niet het geval in vele Europese landen. In de meeste landen liggen de minimumlonen een stuk onder wat algemeen aanvaard wordt als een ‘adequaat’ niveau. Ook in België.
Om dat tegen te gaan, om ervoor te zorgen dat de lonen in Europa op een correct niveau liggen, heeft de Europese Unie een nieuwe richtlijn uitgeschreven rond minimumlonen en collectieve onderhandelingen.
Voor de Europese Unie belooft deze richtlijn (samen met enkele andere richtlijnen, zoals de zogenaamde ‘Corporate Sustainability Reporting Directive’, aangenomen in april 2021) een koerswijziging richting een socialer economisch beleid, maar ook voor België is de richtlijn relevant. In verschillende bijdrages in deze analyse zullen we het belang van deze richtlijn toelichten.
Politiek gezien betekent deze richtlijn de opkomst van een socialer Europa (cf. verder, hoofdstuk 2). Socio-economisch belooft de richtlijn een directe impact te hebben op de minimumlonen in vele landen, ook in België (hoofdstuk 3), en wordt er een duidelijke keuze gemaakt voor een gereguleerde sociale markteconomie met een systemische rol voor sociaal overleg (hoofdstuk 4). Rond dat sociaal overleg heeft de richtlijn ook belang voor de bescherming van werknemersvertegenwoordigers (hoofdstuk 5), de organisatie van sociale inspectie en het beleid rond overheidsopdrachten.
Ter inleiding geeft deze eerste bijdrage een kort overzicht van de inhoud van de nieuwe richtlijn.
Doelstelling: collectief overleg en minimumlonen
Het doel van de richtlijn is duidelijk: het garanderen van adequate minimumlonen in Europa.
En ook de manier waarop dit doel bereikt moeten worden is duidelijk: het liefst via collectieve onderhandelingen. Werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers zijn het best geplaatst om, per sector, uit te maken wat de adequate minimumverloning voor werknemers is.
De richtlijn behandelt daarom eerst (artikel 4) de manier waarop collectieve onderhandelingen gepromoot moeten worden, alvorens zij ingaat op wat er moet verstaan worden onder ‘adequate’ minimumlonen (artikel 5).
Volgens sommigen is het dan ook correcter om te spreken over de ‘richtlijn rond collectief onderhandelen en minimumlonen’ in plaats van de ‘richtlijn rond minimumlonen’.
Collectief onderhandelen promoten
Door de richtlijn zullen alle lidstaten verplicht worden om via beleid collectieve onderhandelingen te promoten. De ambitie is dat de grote meerderheid (tachtig procent) van de werknemers werkt in een sector of bedrijf met een minimumloon dat door sociaal overleg gezet is.
Alle lidstaten zullen daarom moeten garanderen dat sociale partners voldoende capaciteit hebben om die collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en te sluiten, en zullen een context moeten scheppen waarin er een correcte machtsbalans is tussen werkgevers en werknemers.
Die landen waarin minder dan acht op tien werknemers onder een collectieve arbeidsovereenkomst vallen (de zogenaamde cao-dekking), zullen een actieplan moeten opstellen om die situatie recht te trekken.
De keuze voor een actieve promotie van sociaal overleg en collectief onderhandelen is een radicale breuk met het verleden. Tot voor enkele jaren zette de EU lidstaten actief aan om systemen van sectoraal overleg te verzwakken, wat leidde tot meer ongelijkheid, een uitdieping van de crisis en veel sociale ellende. Die fout is nu ingezien en met deze richtlijn trekt de EU terug de kaart van de gereguleerde markteconomie.
Adequate minimumlonen
In de meeste EU landen worden de minimumlonen niet gezet door collectieve onderhandelingen, maar via wetten en regeringsbesluiten. Die landen moeten ervoor zorgen dat de minimumlonen op een niveau staan die adequaat en waardig zijn.
De richtlijn schuift daarvoor enkele principes naar voren. Elk land moet een aantal criteria opstellen om te bepalen wat een correct minimumloon is. Deze criteria moeten rekening houden met koopkracht, de verdeling van de lonen, de loonevolutie en de evolutie van de productiviteit.
Opmerkelijk hier is dat ‘competitiviteit’ ontbreekt. Minimumlonen, volgens de EU, zijn een thema van sociaal beleid en niet, of veel minder, van economisch beleid.
De richtlijn geeft ook een indicatieve richtlijn over hoe lidstaten een ‘adequaat’ niveau kunnen vaststellen. Het minimumloon zou minstens zestig procent van het mediaanloon moeten zijn en vijftig procent van het gemiddeld loon in een land.
Hoewel de richtlijn de landen niet verplicht om hun minimumlonen op te trekken tot dat niveau, is de expliciete referentie naar dit niveau wel een sterke morele verplichting.
Ook hier kiest de richtlijn voor een duidelijk socialere koers. Het niveau van minimumlonen moet bepaald worden met inachtname van sociale indicatoren, en moet zorgen voor waardige levensomstandigheden, een vermindering van armoede bij mensen die werken, het promoten van sociale cohesie, en sociale convergentie. Een duidelijke keuze voor een sociale, gereguleerde markteconomie.
Sociaal overleg en bescherming van werknemersvertegenwoordigers
Sociaal overleg en collectieve onderhandelingen op sectoraal niveau zijn de beste manier om minimumlonen te bepalen, maar als landen toch kiezen voor een (aanvullend) systeem van wettelijke minimumlonen die gelden voor de hele arbeidsmarkt, ook dan moet dat gebeuren via sociaal overleg.
Sociale partners moeten, volgens de richtlijn, betrokken worden in het bepalen van de selectiecriteria, in de regelmatige aanpassingen van de minimumlonen, in het bepalen van eventuele uitzonderingen, en bij de verzameling van gegevens en data rond minimumlonen en sociale onderhandelingen.
Ook op ondernemingsniveau moet sociaal overleg gegarandeerd worden. De EU-landen moeten daarvoor voor een correcte bescherming van werknemersvertegenwoordigers zorgen. Als werknemers betrokken willen zijn in sociaal overleg mogen ze daar geen negatieve gevolgen van dragen.
Arbeidsinspectie en overheidsopdrachten
Het zetten van minimumlonen is één zaak, het afdwingen ervan een andere. Ook op dit vlak zet de richtlijn EU-landen aan tot actie. Landen zullen verplicht zijn om informatie te verzamelen rond collectieve akkoorden en rond minimumlonen gezet via onderhandelingen of wetgeving. Lidstaten moeten ook zorgen voor het adequaat afdwingen van de regels rond minimumlonen, collectieve onderhandelingen en de bescherming van werknemersvertegenwoordigers door middel van arbeidsinspecties. De arbeidsinspecties moeten ‘effectief, proportioneel en op een niet-discriminerende’ manier georganiseerd worden.
Als laatste in dit overzicht moeten we spreken over overheidsaanbestedingen. Een andere EU-richtlijn zet de regels uit rond overheidsopdrachten, maar deze richtlijn rond collectieve onderhandelingen en minimumlonen biedt wat verdere richting aan lidstaten. Zo stelt de richtlijn dat alle overheidsopdrachten gedaan moeten worden met volledig respect voor arbeidswetgeving, het recht om te organiseren, het recht op collectief onderhandelen en andere rechten bepaald door EU- en IAO-regelgeving. Ook hier trekt de EU duidelijk de sociale kaart. Flankerend beleid via arbeidsinspecties moet ervoor zorgen dat de minimumlonen realiteit worden in de praktijk, en staten worden actief aangezet om het publiek aanbestedingsbeleid te gebruiken om collectief onderhandelen te ondersteunen.
Besluit
Antonio Gramsci verklaarde in zijn Gevangenisbrieven dat hij een ‘pessimist is door zijn verstand, maar een optimist door zijn wil’. Op dezelfde manier kunnen we kijken naar de nieuwe EU-richtlijn rond collectieve onderhandelingen en minimumlonen. Als het verleden de beste voorspeller is van de toekomst, dan moeten we sceptisch zijn. Tot voor kort brak de EU bestaande systemen van collectief onderhandelen actief af.
De richtlijn is op vele vlakken bovendien moeilijk afdwingbaar. Het legt lidstaten vooral verplichtingen op om ‘iets’ te doen, en zet een aantal (vaak indicatieve) doelstellingen voorop. Met halfslachtige maatregelen, lege actieplannen en mooie praatjes zullen nogal wat lidstaten harde keuzes kunnen voorkomen.
Maar toch is er ook ruimte voor het optimisme van de wil, de wil en de hoop dat deze richtlijn wel degelijk een scharnierpunt is voor de EU. Dat optimisme is gestoeld op een duidelijke keuze voor een gereguleerde sociale markteconomie. Minimumlonen worden gezien als voornamelijk sociaal beleid. De geprefereerde methode om minimumlonen te zetten zijn collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en vakbonden. Loonzetting is dus niet (enkel) een zaak van vraag en aanbod, maar ook een uitkomst van maatschappelijke machtsverhoudingen en waarden en normen.
Lidstaten worden met aandrang uitgenodigd om hun economieën vorm te geven via overleg en onderhandeling. Daarvoor moeten de instituties die decennialang onder druk stonden opnieuw opgebouwd worden, maar beter laat dan nooit.
De uitdaging voor progressief Europa is om erop toe te zien dat deze richtlijn optimaal vertaalt wordt in nationaal beleid.
2. EEN POLITIEKE KOERSWIJZIGING RICHTING EEN SOCIALER EUROPA?
Ferdi De Ville
Een onevenwichtige constructie
De Europese Unie is sinds haar ontstaan een onevenwichtige constructie met een sterke economische maar zwakke sociale pijler. Toen het Europese integratieproject in de jaren 1950 in gang werd gezet, beslisten de grondleggers om Europa bevoegd te maken voor het installeren en afdwingen van een interne vrije markt maar sociaal beleid aan de nationale overheden over te laten.
Frankrijk en België vroegen toen al om de Unie meer sociale verantwoordelijkheden te geven, maar beten in het zand. Dit werd uiteindelijk als niet heel problematisch gezien omdat de verwachting was dat Europese economische integratie voor groei zou zorgen die nationale overheden in staat zou stellen sterke welvaartsstaten te bouwen.
In de decennia nadien werd de economische pijler alleen maar versterkt, onder meer door ook het monetair beleid naar de Unie over te hevelen. Het sociale beleid daarentegen bleef in zeer grote mate een nationale bevoegdheid.
Perverse sociale effecten
Die onevenwichtige constructie houdt het risico in op perverse sociale effecten. In een volledig vrije markt kan een sterke welvaartsstaat met hoge lonen en uitkeringen een kostenpost zijn die een concurrentienadeel oplevert voor de eigen bedrijven. Los van de vraag of dat ook zo is, kunnen bedrijven dat argument makkelijk gebruiken in onderhandelingen met vakbonden en overheden. Bij gebrek aan monetaire beleidsinstrumenten en gebonden aan Europese begrotingsregels wordt nationaal sociaal beleid de overblijvende knop waaraan nationale overheden (naar beneden) kunnen draaien om te reageren op economisch onweer.
Het risico op die perverse effecten is groter geworden naarmate de Europese Unie is uitgebreid van zes naar zevenentwintig lidstaten. Zeker met de uitbreiding naar Centraal- en Oost-Europa zijn de welvaartsverschillen en divergentie in sociaal beleid binnen de Unie sterk toegenomen.
Om die perverse effecten te elimineren pleiten vakbonden en progressieve politieke partijen al lang voor een ‘Sociaal Europa’. Dat concept heeft verschillende invullingen, maar vaak wordt ermee bedoeld dat er op Europees niveau minimumnormen voor sociale bescherming worden afgesproken waar lidstaten niet onder kunnen gaan om met elkaar te concurreren.
Moeilijk recht te trekken
De scheve Europese constructie rechttrekken is echter erg moeilijk. Europa veel sterkere sociale bevoegdheden geven vergt een verdragswijziging, wat betekent dat elke lidstaat ermee moet instemmen. En niet iedereen is overtuigd van de noodzaak of wenselijkheid van een socialer Europa.
Centraal- en Oost-Europese lidstaten vrezen dat Europese minimumnormen hun concurrentievoordeel zullen aantasten. Scandinavische landen zijn bang dat Europees beleid hun sociaal model, gebouwd op sterk overleg tussen vakbonden en werkgevers, zal ondergraven. Werkgevers willen de status quo behouden die hen toelaat te verhuizen naar landen met lagere sociale kosten en om die mogelijkheid als onderhandelingsmacht te gebruiken.
Waarom is het nu toch gelukt?
Gezien die obstakels kan het verrassend lijken dat er nu een Europese richtlijn over minimumlonen is. Dit moet gezien worden in de context van de publieke onvrede over de sociale gevolgen van Europees beleid sinds de eurocrisis tien jaar geleden. Bij de Europese parlementsverkiezingen van 2014 veroorzaakte het ongeziene succes van eurosceptische partijen een schokgolf. Daarop zei de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, dat zijn ambitie was om de Europese Unie een sociale ‘triple A rating’ te geven.
Het belangrijkste sociale initiatief van de Commissie Juncker was de lancering van de Europese Pijler van Sociale Rechten. Ondanks de naam geeft dit initiatief geen nieuwe bevoegdheden aan de Europese Unie. De pijler benoemt wel twintig sociale doelstellingen die de lidstaten verondersteld worden na te streven en die door de Commissie opgevolgd worden. De zesde doelstelling van de pijler is om alle Europese werknemers eerlijke lonen te geven die een behoorlijke levensstandaard verzekeren.
Bij de Europese Parlementsverkiezingen van 2019 scoorden eurosceptische partijen opnieuw sterk. Omdat er een coalitie gesmeed moest worden tussen de centrumpartijen konden de Europese sociaaldemocraten hun stempel drukken op het werkprogramma van de nieuwe Commissie. Zo beloofde de nieuwe voorzitter Ursula von der Leyen dat haar Commissie binnen de eerste honderd dagen van de ambtstermijn een bindend instrument zou voorstellen over eerlijke minimumlonen.
Door juridisch en politiek mijnenveld genavigeerd
Het voorstel van de Commissie probeerde om langs de talrijke juridische en politieke mijnen heen te varen. Volgens de Europese verdragen mag de Unie de lidstaten ondersteunen bij het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden van werknemers. Maar de verdragen stellen expliciet dat de Unie geen bevoegdheid heeft over verloning. Daarom stelt de richtlijn uitdrukkelijk dat het niet de bedoeling heeft om de hoogte van minimumlonen in de EU te harmoniseren. De gekozen verdragsbasis zorgt ervoor dat de lidstaten de richtlijn met gekwalificeerde meerderheid kunnen goedkeuren: het volstaat niet dat één lidstaat zijn veto gebruikt om het initiatief te torpederen.
De richtlijn legt dus geen minimumverloning op, maar verplicht lidstaten wel om een kader te voorzien waarbinnen eerlijke minimumlonen tot stand kunnen komen. Zo moet de hoogte van minimumlonen getoetst worden aan relevante criteria en referentiewaarden en moeten sociale partners betrokken worden bij die oefening. In die context vermeldt de richtlijn de ratio van zestig procent ten opzichte van het mediaaninkomen en vijftig procent van het gemiddelde inkomen in een lidstaat — maar deze waarden worden niet opgelegd.
Verder vraagt de richtlijn lidstaten om collectieve onderhandelingen te versterken als een onrechtstreekse manier om eerlijke lonen te verzekeren. Landen waar de dekkingsgraad van collectieve arbeidsovereenkomsten lager is dan tachtig procent moeten een actieplan opstellen om dat bereik te verhogen. Ten slotte stelt de richtlijn dat overheden bij het toekennen van overheidsopdrachten erover moeten waken dat wettelijke minimumlonen en lonen afgesproken in collectieve arbeidsovereenkomsten worden gerespecteerd.
Zwakke verplichtingen, sterk politiek signaal
De richtlijn verplicht lidstaten dus niet om een wettelijk minimumloon te hebben, noch legt ze de hoogte van minimumlonen vast. Ze grijpt enkel in op de context waarbinnen minimumlonen nationaal worden vastgelegd, door lidstaten te verplichten de hoogte van hun minimumlonen te verantwoorden en door collectieve arbeidsonderhandelingen te versterken.
Dat de richtlijn zo slechts onrechtstreeks probeert om eerlijke minimumlonen doorheen Europa te stimuleren was nodig om de richtlijn juridisch en politiek te laten slagen.
Juridisch voldoet de richtlijn aan de grenzen die de verdragen stellen aan de Europese bevoegdheden op sociaal vlak. Politiek respecteert de richtlijn voldoende de rode lijnen van de tegenstanders van het concept van Europese minimumlonen om te vermijden dat er in de Raad een blokkeringsminderheid zou bestaan. Centraal- en Oost-Europese lidstaten en werkgevers zijn opgelucht dat er geen ondergrens voor minimumlonen wordt opgelegd. Scandinavische lidstaten kunnen het initiatief aanvaarden omdat niets in de richtlijn hen verplicht om minimumlonen via wetgeving in plaats van sociaal overleg te regelen.
Dat wil niet zeggen dat de richtlijn een holle doos is. Het belang zit hem vooral in het feit dat ze er is en de manier waarop ze verantwoord wordt. Met deze richtlijn erkent de Unie dat minimumlonen en collectieve arbeidsovereenkomsten sociaal nodig en economisch nuttig zijn. Dat contrasteert sterk met hoe tijdens de eurocrisis en in de neoliberale periode ervoor naar sociaal beleid werd gekeken. Toen werd lidstaten aangeraden om minimumlonen neerwaarts aan te passen en sociaal overleg te decentraliseren zodat hun economieën zich sneller zouden kunnen herstellen na een economische crisis. Nu gaan lidstaten met lage minimumlonen en zwak sociaal overleg zich expliciet moeten verantwoorden. Die zachte druk versterkt de positie van werknemers en vakbonden.
Europese integratie heeft een hoge mate van padafhankelijkheid. Beslissingen die op een bepaald moment niet zo belangwekkend schijnen, blijken later toch grote gevolgen te hebben, zoals de keuze in de jaren 1950 om een Europese interne markt te installeren maar sociaal beleid aan de lidstaten over te laten. De nieuwe Europese richtlijn voor eerlijke minimumlonen zal later misschien ook een scharniermoment blijken te zijn, dat de Europese Unie koers liet zetten richting een socialer Europa.
3. DE IMPACT VAN EEN EUROPEES MINIMUMLOON
Matthias Somers
De EU-richtlijn over collectieve onderhandelingen en minimumlonen vertaalt de Europese ambitie om iedereen die werkt een behoorlijk loon te garanderen: de richtlijn stelt dat het wettelijk gegarandeerde minimumloon bepaald moet worden in functie van de reële koopkracht van het minimumloon en in functie van de loonverdeling binnen een land. Het minimumloon moet dus hoog genoeg zijn om een werknemer en zijn of haar gezin een behoorlijk leven te garanderen, en het moet de werknemer en het gezin in staat stellen volwaardig deel te nemen aan de samenleving. Het loon moet niet alleen in staat stellen om te overleven, maar om te leven.
Daarom schuift de richtlijn de (niet-bindende) doelstelling naar voren dat het minimumloon in een land niet lager mag zijn dan minstens vijftig procent van het mediaanloon en zestig procent van het gemiddeld loon in dat land (telkens bruto, voor een voltijdswerker). Onder die grens is een loon onvoldoende hoog om behoorlijk van te kunnen leven: werken levert geen leefbaar loon op.
Bijna alle landen in de Europese Unie zijn vandaag nog ver verwijderd van die doelstelling (cf. grafiek 1).
Bovendien heeft de evolutie van het minimumloon in vele landen, waaronder in België en Nederland, geen gelijke tred gehouden met de welvaart en de algemene loonevolutie: wie werkt aan een minimumloon, raakt er steeds verder achterop (cf. grafiek 2 en 3).
De verantwoordelijkheid om wie werkt een leefbaar inkomen te garanderen, wordt er zo meer en meer afgewenteld van de ondernemingen waar die werknemers aan de slag zijn naar de overheid, en dus naar de burger. Kort door de bocht: waar bedrijven geen behoorlijke lonen meer willen betalen, komt de factuur om wie werkt toch een fatsoenlijk loon te garanderen, bij de burgers zelf terecht.
België lijkt relatief slecht te scoren, als we naar bovenstaande grafieken kijken: er zijn maar weinig landen waar het wettelijk vastgelegde minimumloon (relatief gezien) nog lager ligt dan in België. Toch kan de impact van een hoger minimumloon voor ons land beperkt lijken. Dankzij collectief onderhandelde sectorale akkoorden zijn er in hier immers bijzonder weinig werknemers die effectief betaald worden aan het wettelijk minimum; de meeste sectorale minima liggen heel wat hoger.
Toch is de EU-richtlijn ook hier allesbehalve zonder betekenis, als we kijken naar het aandeel werknemers dat hier aan een laag loon wordt betaald.
De Europese Unie definieert een ‘laag loon’ als een loon dat minder dan tweederde van het mediaanloon bedraagt. Als richtcijfer voor het bepalen van adequate mininumlonen schuift de EU nu de grens van vijftig procent van het mediaanloon naar voor.
Een vergelijking van het aandeel werknemers dat vandaag verloond wordt aan het wettelijk minimum enerzijds en, anderzijds, het aandeel werknemers met een ‘laag loon’ leert ons dat een significant aandeel van de werknemers in België aan een loon werkt dat weliswaar hoger ligt dat het nu geldende wettelijke minimum, maar nauwelijks voldoet aan de doelstelling om alle werknemers een behoorlijk loon te garanderen, zoals die doelstelling wordt vertaald in de EU-richtlijn (cf. grafiek 4).
Het loon van bijna één op zeven werknemers in België is (te) laag, volgens deze definitie, en zou moeten opgetrokken worden willen we ons conformeren aan de EU-richtlijn. In Duitsland gaat het zelfs over één op vijf werknemers van wie het loon niet of nauwelijks voldoet aan de EU-richtlijn.
Dat zo’n significant aandeel van Duitse (en van Nederlandse) werknemers aan een loon werkt dat potentieel opgetrokken moet worden om te voldoen aan het streefdoel dat de EU-richtlijn naar voor schuift, kan ook onrechtstreeks goed nieuws zijn voor Belgische werknemers. De lonen in ons land worden immers bepaald in functie van de lonen in onze buurlanden. Als de laagste lonen daar opgetrokken worden in respons op de richtlijn, ontstaat ook hier ruimte om de laagste lonen weer naar een fatsoenlijk niveau te brengen — een vraag van werknemers die nu nog wordt afgeblokt.
Een verhoging van de laagste lonen biedt ook meer ruimte om vervangingsinkomens weer op een leefbaar niveau te brengen. Door de vrees voor de werkloosheidsval, de idee dat het verschil tussen een vervangingsinkomen en een (laag) loon ‘te klein’ was om werken lonend te maken, terwijl tegelijk de laagste lonen, zoals we hebben gezien, steeds verder achterop raakten bij het algemene welvaartspeil, zijn die vervangingsinkomens steeds verder uitgehold. Vandaag leeft de helft van de mensen met een werkloosheidsuitkering in België in armoede, omdat het niveau van de uitkering zo sterk is afgekalfd. Als de laagste lonen worden opgetrokken naar een fatsoenlijk niveau, kunnen ook de vervangingsinkomens weer functioneren zoals zou moeten.
Een loon dat een behoorlijk leven kan garanderen is niet meer dan een minimumeis, zouden we kunnen denken. Toch lijkt er hier nog een lange weg te gaan. De EU-richtlijn is een eerste stap in de juiste richting.
4. HET HERSTEL VAN DE OVERLEGECONOMIE
Stan De Spiegelaere
In oktober 2020 kwam de Europese Commissie onder het voorzitterschap van Von Der Leyen uit met een voorstel van richtlijn rond minimumlonen en collectieve onderhandelingen. De doelstelling stond direct scherp: de lidstaten moeten sociaal overleg en onderhandelingen rond loonzetting promoten. De commissie plakte er ook direct een streefcijfer op: minstens zeven op tien werknemers moeten onder een collectieve arbeidsovereenkomst (cao) vallen. Zoniet moeten lidstaten een actieplan opstellen. In november 2021 nam het Europees Parlement positie in en verhoogde het de ambitie van zeven naar acht op tien werknemers. Dat is ook de ambitie opgenomen in de compromistekst.
Trendbreuk
Die ambitie van tachtig procent cao-dekking staat tegenover de trend van de laatste decennia. Zoals te zien in de figuur hieronder (grafiek 5) is het aandeel werknemers in de Europese Unie dat onder een cao valt sinds de eeuwwisseling met een dikke tien procentpunten gedaald naar ongeveer zestig procent.
Die dalende trend is deels het gevolg van een aantal arbeidsmarktevoluties, maar voor een groot deel ook het resultaat van doelgericht beleid. Qua arbeidsmarktevoluties zien we dat vakbonden traditioneel minder aanwezig zijn in kleinere bedrijven en in de dienstensectoren. En waar vakbonden weinig aanwezig zijn, is er minder kans op een collectieve arbeidsovereenkomst. In de laatste decennia is het aantal jobs in de EU vooral in die sectoren gestegen, wat resulteert in een lagere cao-dekking.
Maar een groot deel van de daling is het gevolg van doelgericht beleid, vaak onder druk van de EU. Laten we enkele voorbeelden nemen. In Griekenland, Portugal en Spanje heeft de EU in de nasleep van de financiële crisis collectieve akkoorden opgebroken en sectoraal overleg verzwakt. In Roemenië heeft een aanpassing van de wet rond collectieve onderhandeling voor een drastische daling van de cao-dekking gezorgd: nu valt amper vijftien procent van de Roemeense werknemers onder een cao. Van hetzelfde laken een pak in Slovenië. En het verhaal van de UK (geen EU-lid meer) is ook welbekend: sinds de jaren tachtig maakten verschillende regeringen er collectief organiseren en onderhandelen moeilijker. Resultaat: een daling van de cao-dekking van rond de tachtig procent begin jaren tachtig naar ongeveer vijfentwintig procent nu.
Indien de EU-lidstaten er dus in slagen om hun cao-dekkingsgraad weer op te krikken naar tachtig procent, dan is dat niet minder dan een absolute trendbreuk en een herstel van de overlegeconomie.
Actieplannen
Om die ambitie te bereiken legt de richtlijn lidstaten op om actieplannen op te stellen. Deze plannen moeten elke vijf jaar herzien worden en (indien nodig) regelmatig aangepast worden. Ze moeten opgesteld worden in overleg met de sociale partners en moeten publiek gemaakt worden.
Een blik op de (imperfecte) cijfers rond cao-dekking in Europa (grafiek 6) leert dat twintig van de 27 landen zo’n plan zullen moeten opstellen. In vele gevallen is het streefcijfer van tachtig procent een verre droom: in Hongarije, Slovakije, Roemenië, Griekenland, Polen, Litouwen en Estland vallen minder dan één op vier werknemers onder een collectieve arbeidsovereenkomst.
Versterking van actoren en sociaal overleg
De volgende vraag is hoe landen hun cao-dekkingsgraad kunnen opkrikken. Daarop is het antwoord in principe eenvoudig: via sectoraal overleg, en dat overleg moet mogelijk gemaakt worden door wetgeving of door een versterking van de sociale partners.
De nood aan sectoraal overleg blijkt uit de voorgaande grafiek. De voorgaande grafiek illustreert niet alleen het aandeel werknemers dat valt onder een cao voor elke EU-lidstaat, maar ook de manier waarop het sociaal overleg waarbinnen cao’s afgesloten worden vorm krijgt. Dat overleg kan vooral gebeuren tussen werknemersvertegenwoordigers en werkgevers op sectorniveau (onderhandeling met meerdere werkgevers), tussen vakbonden en aparte werkgevers (onderhandelingen met één werkgever), of in een soort gemengd systeem waarin beide modellen gevolgd worden.
Wat blijkt is dat enkel landen met sectoraal overleg aan een cao-dekkingsgraad van tachtig procent geraken. Sectoraal overleg is, met andere woorden, een noodzakelijke voorwaarde om de EU-doelstelling te halen. Het is wel geen voldoende voorwaarde. Landen als Duitsland met vormen van sectoroverleg hebben toch een lagere dekkingsgraad door de verzwakte actoren.
Sectoraal overleg kan op twee manieren vorm krijgen: ofwel door overheidsinterventie, ofwel door de versterking van de sociale partners.
De ‘gemakkelijke’ weg naar sectoroverleg is overheidsinterventie die akkoorden gemaakt tussen een groep werkgevers en representatieve vakbonden ‘algemeen bindend’ maakt. Dat wil zeggen dat akkoorden gelden voor alle bedrijven en werknemers in een sector, onafhankelijk of ze lid zijn van een onderhandelende vakbond of werkgeversorganisatie. Dat is het systeem dat bestaat in België. Werkgeversorganisaties en vakbonden onderhandelen akkoorden in sectorale paritaire comités, en die akkoorden worden algemeen bindend verklaard waardoor ze ook gelden voor een bedrijf dat geen lid is van de werkgeversorganisatie.
Het gevolg van zo’n beleid is tweeledig: aan de ene kant is er een sterke stimulans voor bedrijven om lid te worden van werkgeversorganisaties die aan tafel zitten. De akkoorden die deze organisaties sluiten zullen toch van toepassing zijn op hen, dus beter om ook wat invloed te hebben op de onderhandelingen. Ten tweede zet het werkgevers aan om sectoraal te gaan onderhandelen. Als een akkoord algemeen bindend is, dan worden de lonen uit de competitie gehaald. Een bedrijf kan niet meer goedkoper zijn louter omdat het z’n werknemers minder betaald. Een bedrijf dat toch met een vakbond moet onderhandelen, zal daarom eerder kiezen voor sectorale dan bedrijfsonderhandelingen.
Maar er is een alternatief. Er zijn verschillende (Noord-Europese) landen waarin cao’s niet of zelden algemeen bindend verklaard worden, maar die toch sectoraal overleg hebben en een hoge cao-dekkingsgraad. In deze landen zijn de sociale partners (vakbonden en werkgeversorganisaties) zeer sterke en representatieve actoren. Door systemen vergelijkbaar met de Belgische uitbetaling van de werkloosheidsuitkeringen via vakbonden is de overgrote meerderheid van werknemers daar aangesloten bij een vakbond. De vakbonden kunnen, doordat ze overal veel leden hebben, sectoraal overleg afdwingen zonder dat de overheid moet ingrijpen.
Indien de nationale actieplannen een echte verhoging van de cao-dekkingsgraad beogen, dan is deze richtlijn een grote stap in de richting van een economie waarin de spelregels maatschappelijk bepaald worden, door onderhandelingen en overleg. Het systeem van sectoraal overleg, wat sterk staat in Noord-Europese landen als Zweden, Finland, en Denemarken, maar ook in landen als België, Oostenrijk, Frankrijk en Italië, wordt met deze richtlijn actief gepromoot door de EU.
Quid België
België heeft met zijn fijnmazig systeem van sectoraal overleg, het algemeen bindend verklaren van cao’s, en sterke sociale partners een cao-dekkingsgraad die ver boven de tachtig procent uitkomt. Dat wil zeggen dat België niet verplicht zal zijn om een ‘actieplan’ op te stellen om collectieve onderhandelingen te versterken. Maar dat betekent niet dat België geen verplichtingen heeft. De richtlijn is duidelijk: onafhankelijk van de cao-dekkingsgraad zijn alle EU-lidstaten verplicht om collectief onderhandelen te promoten door het ondersteunen van sociale partners, vooral op sectorniveau. Daarnaast moet de overheid ook zorgen voor maatregelen die eerlijke onderhandelingen garanderen via informatiedeling en de correcte bescherming van werknemersvertegenwoordigers.
Besluit: een keuze voor de overlegeconomie en democratie op het werk
Met deze richtlijn kiest Europa principieel voor een overlegeconomie. Een economie waarin de regels niet enkel bepaald worden door de markt, maar ook door georganiseerde werknemers en werkgevers. Via overleg en via onderhandelingen moeten de sociale partners samen de economie vormgeven. Europa trekt de kaart voor meer democratie op het werk.
5. SOCIALE RECHTEN EN DE BESCHERMING VAN WERKNEMERSVERTEGENWOORDIGERS
Maarten Hermans
Sociale rechten in de ongelijke machtsrelatie op het werk
Een sociaal recht hebben is één zaak, dit recht effectief kunnen uitoefenen een ander. Als het gaat om sociale rechten die je als burger rechtstreeks kan uitoefenen, dan zien we bij niet-automatisch toegekende rechten regelmatig het fenomeen van niet-benutting. Als burgers bijvoorbeeld niet weten dat ze recht hebben op een bepaalde uitkering, dan vragen ze die niet aan, en zullen ze die dus ook niet krijgen.
Als het gaat om sociale rechten in de werkcontext, dan zijn de uitdagingen om deze rechten te benutten aanzienlijk groter. In dat geval is het niet louter een recht dat je individueel kan benutten als je er weet van hebt, maar speelt ook de steeds ongelijke machtsrelatie tussen individuele werknemer en zijn of haar werkgever. Zelfs als je als werknemer weet dat je een bepaald recht hebt, kan het in de praktijk moeilijk zijn om het te benutten omdat je vreest voor negatieve gevolgen. Zo’n gevolg kan een directe actie zijn van de werkgever of leidinggevende, of meer indirect. Bijvoorbeeld in een werkcontext en -cultuur waar mannelijke werknemers voelen dat hun recht op ouderschapsverlof ten volle benutten ‘not done’ is en mogelijk hun promotiekansen schaadt, ontmoedigt dat het uitoefenen van sociale rechten zelfs zonder dat er een expliciete actie van de werkgever aan te pas komt.
Werkgeversdruk en represailles
Om de machtsongelijkheid tussen individuele werknemer en werkgever en de gevolgen ervan tegen te gaan, zijn sociale rechten in de werkcontext gelinkt aan collectieve inspraakrechten op het werk. Zo hebben werknemersvertegenwoordigers recht op informatie en inspraak om na te gaan of de werkgever correct de sociale wetgeving toepast, en zijn deze ook beschermd tegen druk en represailles van de werkgever als ze hierover tussenkomen.
Dit alles is dan ook de reden dat de nieuwe Europese richtlijn rond collectieve onderhandelingen en minimumlonen in Artikel 11 de lidstaten instrueert om de nodige maatregelen te nemen om zowel werknemers als hun vertegenwoordigers te beschermen tegen negatieve gevolgen en acties van hun werkgever bij uitoefenen of helpen garanderen van dit recht op minimumloonbescherming. (1)
Waarom dit soort artikels en hun omzetting in nationale wetgeving en collectieve akkoorden belangrijk is, zien we als we kijken naar Belgische statistieken en onderzoek over zowel de opname van sociale rechten in de werkcontext, als het voorkomen van negatieve repercussies voor werknemersvertegenwoordigers bij het verdedigingen van deze rechten.
Rechten kennen en rechten benutten
Als we Belgische werknemers bevragen over zowel de kennis van als de mogelijkheden om een set sociale rechten en voordelen te benutten, dan zien we ten eerste een aanzienlijke groep van werknemers die niet weten of ze er recht op hebben. Zo weet bijvoorbeeld een derde van hen – kort- of langgeschoold – niet of ze een werkloosheidsvergoeding zouden krijgen bij ontslag, en een kwart weet niet of ze recht hebben op betaald ouderschapsverlof. De kans dat werknemers dit weten, ligt significant hoger als er een zichtbare vakbond actief is op hun werkplek. (2)
Van de werknemers die aangeven dat ze weten dat ze een bepaald recht of voordeel hebben, is er steeds een deel dat aangeeft dat ze in de praktijk dit recht niet kunnen benutten. Dit is een kleine groep als het bijvoorbeeld gaat om het recht op betaalde vakantie, maar loopt aanzienlijk op voor bijvoorbeeld betaald ouderschapsverlof. Dit wordt deels verklaard door zowel werknemerskenmerken als door machtsverhoudingen op het werk: werknemers met een precaire inkomenssituatie en zonder een vakbond op hun werkplek geven beduidend meer aan dat ze bijv. ouderschapsverlof in de praktijk niet kunnen opnemen.
Vrezen voor je job
Een terugkerende bevinding is dus dat de georganiseerde werknemersmacht in de vorm van een vakbond op de werkplek een verschil maakt voor zowel de kennis van werknemersrechten als de opname ervan in de praktijk. Deze vakbondsaanwezigheid en -werking op de werkvloer wordt in de eerste plaats gedragen door werknemersvertegenwoordigers zelf, verkozen door en onder de werknemers in de vierjaarlijkse sociale verkiezingen.
Vermits werknemersvertegenwoordigers zélf werknemer zijn, zijn ze ook zelf onderhevig aan de ongelijke machtsverhouding die bestaat tussen werknemer en werkgever. Hoe goed werknemersvertegenwoordigers erin slagen om de sociale rechten van hun collega’s te verdedigen, hangt dus mee af van hoe sterk zij in hun schoenen staan om hun werkgever of leidinggevende te trotseren. Dit is dan ook de voornaamste reden om de kandidaat- en verkozen werknemersvertegenwoordigers te beschermen tegen ontslag. Als je immers als werknemersvertegenwoordiger dient te vrezen voor je eigen job en levensonderhoud, ondergraaft dit ontegensprekelijk het recht op werknemersinspraak én de kans dat je je rol kan spelen in het bewaken van sociale rechten zoals verlof en correct (minimum)loon op het werk.
Broodnodige ontslagbescherming
Bij elke sociale verkiezingen stellen de Belgische werkgeversorganisaties echter de relevantie, breedte en sterkte van deze ontslagbescherming in vraag. (3) Belgische en internationale enquêtes over de ervaringen van Belgische werknemersvertegenwoordigers tonen echter dat deze wetgeving – en dus ook de link met bescherming van vertegenwoordigers in nieuwe sociale wetgeving – broodnodig is en blijft. (4)
Zo is in de bevraging van ACV-kandidaten voor de sociale verkiezingen van 2016 bijvoorbeeld 14% van hen het (helemaal) eens met de stelling dat op hun werkplek werknemersvertegenwoordigers mogelijk hun job kunnen verliezen omwille van hun vertegenwoordigingswerk. Dit loopt op tot 23% wanneer het gaat over een slechtere behandeling omwille van vertegenwoordigingswerk. Op beide vragen heeft zo’n tien procent ‘weet niet’ aangegeven, een inschatting die mogelijk ook een negatief effect heeft op het vrij handelen van vertegenwoordigers. Gezien het gaat om werknemers die uiteindelijk ervoor gekozen hebben om tóch te kandideren, liggen deze percentages mogelijk nog hoger in de algemene werknemerspopulatie.
Iets meer dan de helft van de bevraagde kandidaten was ook reeds kandidaat of verkozen bij de vorige sociale verkiezingen in 2012, en kreeg vragen over zijn of haar concrete ervaringen in de afgelopen vier jaar. Van deze groep vertegenwoordigers geeft 17% aan dat hij of zij door de werkgever bedreigd is geweest met ontslag omwille van zijn of haar vakbondsactiviteiten. Wanneer we peilen naar pestgedrag door de werkgever omwille van vakbondsactiviteiten, loopt dit op tot 32%.
België in middenmoot
Kijken we naar internationaal vergelijkbare bevragingen van personeelsvertegenwoordigers, dan is in België 11% het (helemaal) eens dat in zijn of haar onderneming werknemersvertegenwoordigers hun job kunnen verliezen omwille van hun vertegenwoordigingswerk. Vergelijken we dit met de 15 overige West-Europese landen, dan ligt dit enkel hoger in Spanje, Frankrijk en Portugal, met percentages gaande van 12 tot 21%.
In alle andere West-Europese landen vrezen personeelsvertegenwoordigers minder voor hun job dan in België. En dat zowel in landen met een sociaaldemocratische of corporatistische traditie van sociale dialoog zoals Zweden (1,5%), Nederland of Duitsland (4%), als in landen waar je dat omwille van hun Angelsaksische overlegsysteem minder zou verwachten, zoals het Verenigd Koninkrijk en Ierland (7%).
Zo is er in België niet enkel de duidelijk sterkere vrees dat vertegenwoordigingswerk juist je kans op ontslag verhoogt, ook is 10% het (helemaal) eens met de stelling dat men je in Belgische ondernemingen als vertegenwoordiger slechter behandelt dan andere werknemers. Met dit percentage zit België in de middenmoot, met wederom duidelijke internationale verschillen tussen negatieve uitschieters als Frankrijk (22%) en Spanje (14%) enerzijds en landen waar vertegenwoordigers zich doorgaans meer correct behandeld voelen anderzijds, zoals Duitsland (6,2%), Nederland (5%) en Denemarken (2,4%).
Sociale rechten adequaat beschermen
Zulke nationale en internationale cijfers tonen de blijvende uitdaging voor personeelsvertegenwoordigers om in Belgische bedrijven en organisaties sociale rechten te verdedigen. Tegelijkertijd tonen bovenstaande bevindingen dat er duidelijke gaten zijn wat betref de kennis over en het effectief benutten van sociale rechten door werknemers, en dat werknemersvertegenwoordiging op de werkvloer deze gaten helpt dichten.
Het is dan ook een positief punt dat de nieuwe Europese richtlijn met Artikel 11 zo expliciet voorziet in bepalingen rond de bescherming van werknemers en hun vertegenwoordigers bij het uitoefenen van de rechten rond een adequaat minimuminkomen. Op kortere termijn komt het erop aan te zorgen dat men deze bepalingen adequaat vertaalt in de verschillende nationale wetgevingen. Tegelijkertijd is het ook belangrijk om steeds de redenen voor zulke artikels in het achterhoofd te houden, zodat het effectief benutten en verdedigingen van zulke sociale rechten ook in de praktijk van de ongelijke arbeidsrelatie gewaarborgd is.
ALGEMEEN BESLUIT
Stan De Spiegelaere
Of deze richtlijn een scharnierpunt is voor de EU zal de toekomst uitwijzen. Maar de richtlijn over collectieve onderhandelingen en minimumlonen heeft wel de potentie om een groot verschil te maken, als (en enkel als) de EU-landen ermee aan de slag gaan.
Met deze richtlijn maakt de EU een principiële keuze voor een overlegeconomie die vorm krijgt via onderhandelingen, ze geeft de Unie een broodnodig sociaal gezicht en belooft, in deze tijden van hoge inflatie en inkomensonzekerheid, minimumlonen waarvan het goed leven is.
Het is aan de lidstaten, inclusief België, om de uitnodiging van de Unie aan te gaan en sterk beleid te voeren rond vertegenwoordiging, collectieve onderhandelingen en minimumlonen.
(1) “Member States shall take the measures necessary to protect workers and workers’ representatives, including those who are trade union members or representatives, from any adverse treatment by the employer and from any adverse consequences resulting from a complaint lodged with the employer or resulting from any proceedings initiated with the aim of enforcing compliance …”
(2) M. Hermans, S, Desiere, K. Lenaerts (2020), ‘Maakt de vakbond het verschil? Effecten van werknemersvertegenwoordiging op organisatieniveau.’ Leuven: HIVA - KULeuven. https://doi.org/10.5281/zenodo.4139719
(3) M. Hermans (2016), ‘Moeten vakbondsvertegenwoordigers minder bescherming krijgen?’ De Tijd.
(4) M. Hermans (2016), ‘Zijn werknemersvertegenwoordigers ‘overbeschermd’?’ Minerva Paper 2016/01. Brussel: Denktank Minerva.
