Hoe de Vlaamse regering de basisprincipes onder de Vlaamse sociale bescherming vergat
| 
Eind oktober vorig jaar werd het wijzigingsdecreet Vlaamse sociale bescherming (VSB) een eerste maal goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Deze week zullen de meerderheidspartijen in het Vlaams Parlement hun definitieve goedkeuring geven aan dit decreet. Van oktober vorig jaar tot nu, acht maand lang, werd er door de oppositie en het middenveld getracht om het decreet tegen te houden of bij te sturen. Open brieven, adviezen, twee (!) hoorzittingen en verschillende persberichten werden door de Vlaamse Regering weggewuifd. Redelijkheid, argumentatie, onderbouwing en zelfs wettelijkheid deden er niet meer toe. Het decreet moest en zou, in haar oorspronkelijk vorm, doorgevoerd worden.
De bezorgdheid over de ingeslagen weg van de Vlaamse Regering is groot. Een breed scala aan middenveldorganisaties (gebruikersorganisaties, ziekenfondsen, vakbonden, …) toonden meermaals hun ongenoegen via open brieven en de pers. Want met de invoering van dit wijzigingsdecreet wordt een sociale bescherming op twee snelheden gecreëerd. Door te raken aan basisprincipes – zoals betaalbaarheid van kwalitatieve zorg, solidariteit van zorg en een tegemoetkoming op basis van zorgbehoevendheid – worden kwetsbare zorgbehoevende extra hard getroffen. Met nog grote hervormingen voor de deur, denk maar aan de hervorming richting één type zorgbudget of de verdere invoering van de persoonsvolgende financiering, is de bezorgdheid bij het middenveld niet onlogisch.
VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING (VSB)
Op 1 oktober 2001 trad de Vlaamse Zorgverzekering, de voorloper van de VSB, in werking. Personen met een langdurige zorgnood en ernstig verminderd zelfzorgvermogen konden toen beroep doen op een forfaitair bedrag van 90 euro per maand in de mantel- en thuiszorg en 125 euro per maand in de residentiële zorg. De premies die men moest betalen bedroegen toen 25 euro en 10 euro voor personen met een verhoogde tegemoetkoming. Uitsluitend zwaar zorgbehoevenden, vooral ouderen (84%), deden toen beroep op de Zorgverzekering. Het totale budget van de verzekering bedroeg 99 miljoen euro.
Wat hier op tafel ligt tast de basisprincipes van de VSB aan en verhoogt de kwetsbaarheid van de zorgbehoevende in armoede en de zorgbehoevende nieuwkomer.
Twee staatshervormingen later, en een heel pak bevoegdheden erbij, is de Vlaamse sociale bescherming sterk uitgebreid. In het jaarverslag van het Agentschap Vlaamse Sociale Bescherming lezen we dat de totale uitgavenkost in 2019 iets meer dan 2.8 miljard euro bedroeg. Een bedrag dat bekostigd wordt met de premies (54 euro of 27 euro voor de laagste inkomens) van 4.5 miljoen inwoners uit Vlaanderen en Brussel, een federale dotatie en Vlaamse overheidsmiddelen. Met het totale budget worden onder andere de zorgbudgetten uitbetaald, de mobiliteitshulpmiddelen vergoed en de residentiële ouderenzorg gefinancierd.
De Vlaamse sociale bescherming is met andere woorden de ‘Vlaamse laag’ op de federale sociale zekerheid. Alle bevoegdheden op het vlak van (langdurige) zorg, hulpmiddelen en revalidatie worden met de VSB in één geheel samengebracht. De uitbreidingen doorheen de jaren maken van de Vlaamse sociale bescherming één van de grotere budgetten binnen Welzijn (samen met het Groeipakket, beter beken als de kinderbijslag).
WIJZIGINGSDECREET
De uitbreidingen en wijzigingen aan de VSB zijn ondanks de staatshervormingen nog niet ten einde. In het Vlaams Regeerakkoord en in de beleidsnota van Vlaams minister van Welzijn Wouter Beke worden voor de legislatuur 2019 – 2024 nog een heel aantal veranderingen aangekondigd. De goedkeuring van het ‘Ontwerp van decreet tot wijziging van regelgeving in het kader van de Vlaamse Sociale Bescherming’ (hierna wijzigingsdecreet) is daarin een eerste stap.
Stel je voor dat je eerst tien jaar een brandverzekering moet betalen alvorens verzekerd te zijn voor je huis.
Met dat decreet wil de Vlaamse Regering enerzijds extra pijlers (lees zorgsectoren) toevoegen aan de Vlaamse sociale bescherming: psychiatrische verzorgingstehuizen, initiatieven van beschut wonen, revalidatieziekenhuizen, revalidatieovereenkomsten, multidisciplinaire begeleidingsequipes voor palliatieve verzorging en multidisciplinair overleg. Anderzijds wil men enkele engagementen vanuit het Regeerakkoord uitvoeren: verstrenging van de verblijfsvoorwaarden voor toegang tot de Vlaamse sociale bescherming en een hervorming van het zorgbudget voor ouderen met een zorgnood in een woonzorgcentrum.
De engagementen zeggen op zich nog niet erg veel over de gevolgen. Het is pas na het lezen van de volledige memorie van toelichting en de verschillende artikels dat de mogelijke impact van het decreet duidelijk wordt. Want wat hier op tafel ligt tast de basisprincipes van de VSB aan (financiële toegang tot kwaliteitsvolle zorg, het creëren van een solidaire verzekering en het bepalen van een tegemoetkoming op basis van reële zorgzwaarte) en verhoogt de kwetsbaarheid van de zorgbehoevende in armoede en de zorgbehoevende nieuwkomer. Maar evengoed zeggen de wijzigingen ons iets over de toekomst van de Vlaamse sociale bescherming en de manier waarop deze regering stapsgewijs uitvoering geeft aan enkele donkerbruine zaadjes in het Regeerakkoord – een gevolg van de flirt van N-VA met het Vlaams Belang bij de regeringsvorming.
SOLIDARITEITSPRINCIPE
De Vlaamse sociale bescherming is een verplichte volksverzekering waarbij de rechten op financiële tegemoetkomingen en vergoedingen op zorg gekoppeld zijn aan de betaling van een jaarlijkse premie. Het lidmaatschap aan deze verzekering garandeert met andere woorden ten alle tijden het recht op kwalitatieve zorg. Jongeren die op hun 26ste instappen in de Vlaamse sociale bescherming hebben dan ook meteen recht op tegemoetkomingen en vergoedingen. Daarnaast bestaan er voor kwetsbare groepen uitzonderingen die ingeschreven staan in het VSB-decreet van 18 mei 2018, en er bestaat specifieke aandacht voor personen met een dringende zorgnood. Dit alles maakt van de VSB een solidaire volksverzekering.
De Raad van State toetste het decreet aan het artikel 23 (iedereen heeft recht op sociale zekerheid) en artikel 10 en 11 (gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel) van de grondwet en stelde vast dat het in strijd is met al deze artikels.
Met het invoeren van artikels 18 en 21 van het wijzigingsdecreet komt dit solidariteitsprincipe onder druk. Zo wordt er een bijkomende verblijfs- en inburgeringsvoorwaarde ingevoerd om toegang te krijgen tot het zorgbudget (artikel 18) én de verminderde zorgpremie van 27 euro (artikel 21). Voor het zorgbudget moet men tien jaar- en ononderbroken vijf jaar – wettelijk en legaal in Vlaanderen of Brussel verblijven en voldoen aan de inburgeringsplicht. Voor de verminderde zorgpremie moet men vijf jaar ononderbroken wettelijk en legaal in Vlaanderen of Brussel verblijven en voldoen aan de inburgeringsplicht.
De argumentatie van de Regering daarvoor? Om het verzekeringsprincipe (namelijk de band tussen de premiebetaling en de rechten in de VSB) naar de toekomst toe te garanderen. Hierdoor zal de toegang tot het zorgbudget en de verminderde premie beperkt blijven tot zij die al enige tijd hebben bijgedragen. In dit geval zou een nieuwkomer tien jaar de zorgpremie moeten betalen alvorens rechten te openen in de VSB. Stel je voor dat je eerst tien jaar een brandverzekering moet betalen alvorens verzekerd te zijn voor je huis.
Je kan je ook de vraag stellen wat de Regering precies bedoelt met het ‘verzekeringsprincipe’. Uit de formulering kunnen we opmaken dat men ‘het betalen van de premie’ belangrijk acht. Dat is verdedigbaar. Maar in de artikels van het decreet zelf koppelt men de rechten van de VSB niet aan ‘het betalen van de premie’, maar aan een verblijfsvoorwaarde. Laten we het principe ‘van het betalen van de premie’ doortrekken naar jongeren die op 26 jaar intreden in de VSB, dan zouden ook zij eerst vijf tot tien jaar moeten bijdragen. Hebben ze een zware nood? Dan moeten ze maar zo lang wachten. Verzekeringsprincipe? Het lijkt eerder dat ideologische principes in deze voorrang hebben gekregen.
Goed bestuur is niet dreigen met een extra belasting, maar bestaat erin de zorgbehoevende te begeleiden en te ondersteunen in zijn of haar zorgvraag.
Een vaak gehoord argument vanuit de meerderheid om de nieuwkomers te laten wachten is ‘financiële houdbaarheid van de Vlaamse sociale bescherming’. In een antwoord van het kabinet Beke op het advies van de Vlaamse Raad lezen we dat het zou gaan om een doelgroep van maximaal een duizendtal personen. Tijdens de hoorzitting in de commissie WVGA van het Vlaams Parlement kwam geen exact cijfer noch eventuele budgettaire kost naar boven. Er werd met andere woorden een verregaande beslissing genomen – mensen met een zorgvraag jaren laten wachten – zonder enige onderbouwing met cijfers of redelijke argumenten. We kunnen de schatting van duizend personen vanuit het kabinet bezwaarlijk een gevaar voor het voortbestaan van de VSB noemen. Net voor die beperkte en vaak kwetsbare doelgroep is de toegang tot de kwalitatieve zorg cruciaal.
De twee artikels 18 en 21 zijn zo’n flagrante aanval op het solidair verzekeringsprincipe van de VSB dat er terechte vragen worden gesteld bij de juridische onderbouw. De Raad van State toetste het decreet aan het artikel 23 (iedereen heeft recht op sociale zekerheid) en artikel 10 en 11 (gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel) van de grondwet en stelde vast dat het in strijd is met al deze artikels. Er wordt volgens de Raad van State een onderscheid gemaakt tussen verschillende burgers en er is een aanzienlijke achteruitgang voor een deel van de bevolking. Een Vlaamse sociale bescherming op twee snelheden met andere woorden. Als de Vlaamse Regering niet naar het middenveld of de oppositie wil luisteren, dan kan ze dat maar beter doen naar de Raad van State.
FINANCIËLE TOEGANG TOT KWALITATIEVE ZORG
Het realiseren van financiële toegang tot kwaliteitsvolle zorg, is een belangrijk principe in het overkoepelend ‘decreet houdende de Vlaamse sociale bescherming van 18 mei 2018’. Toekomstige decreten en uitvoeringsbesluiten moeten eigenlijk rekening houden met de basisprincipes opgesomd in dit decreet. Door het invoeren van extra verblijfsvoorwaarden en een dossiertaks bij het indienen van een beroep tegen het zorgbudget, treedt men echter het financiële basisprincipe met de voeten.
Dat de verstrenging van de verblijfsvoorwaarden een impact heeft op de toegang tot kwaliteitsvolle zorg voor een heel kwetsbare groep, is duidelijk. Enerzijds moeten de zorgbehoevenden die niet voldoen aan de verblijfsvoorwaarden en de inburgeringsplicht hun zorgkosten bekostigen zonder maandelijkse tussenkomst vanuit de VSB, maar moeten zij wel alvast tien jaar de zorgpremie betalen. Anderzijds hebben zij pas na vijf jaar de volledige premie (54 euro/jaar) te hebben betaald, recht op de verminderde zorgpremie (27 euro/jaar), maar nog steeds zonder recht te hebben op het zorgbudget. Hier maakt men dus een onderscheid op basis van ‘verblijf op het grondgebied’ en niet op basis van ‘financiële draagkracht’. Terwijl dat lagere tarief net bedoeld is voor mensen met een laag inkomen.
Dat was ook de ontstaansreden van de VSB: de ontoegankelijkheid voor kwetsbare personen wegwerken.
Ook met de invoering van een dossiertaks (artikels 43, 46 en 48) wordt de financiële toegankelijkheid van de VSB verder uitgehold. De dossiertaks is een bedrag dat de zorgbehoevende moet betalen bij het indienen van een beroep tegen de beslissing over één van de zorgbudgetten. Dat wil zeggen dat als de indicatiesteller (de persoon die de zorgbehoefte opneemt) een score heeft bepaald en de zorgbehoevende is het daarmee oneens, dan zal er eerst 75 euro betaald moeten worden alvorens de tweede opinie (in de praktijk meteen een tweede indicatiestelling door een andere indicatiesteller) wordt doorgevoerd. Voor de zorgbehoevende met een verhoogde tegemoetkoming bedraagt de taks 37,5 euro, zorgbehoevenden in een behartigenswaardige positie (budgetbegeleiding, leefloongerechtigde, inkomensgarantie voor ouderen, …) worden hiervan vrijgesteld. Is het beroep terecht, dan krijg je twee maanden na de bijsturing het geld terug.
De dossiertaks zou een systematiek van het aantekenen van beroep moeten tegengaan volgens de Vlaamse Regering: “Wanneer er geen drempels worden ingebouwd voor het aantekenen van een administratief beroep, kan verwacht worden dat de gebruiker bij een negatieve beslissing van de gemachtigde indicatiesteller systematisch om een second opinion gaat vragen, wat moet vermeden worden.” In 2019 werd er slechts in 1,44% van de gevallen beroep aangetekend, oftewel 2.306 keer op een totaal van 159.730 aanvragen zorgbudget voor zwaar zorgbehoevenden. Bovendien waren 458 bezwaren in 2019, of 1 op 5, gegrond bijgestuurd. In 2017 was dit zelfs nog 1 op 3 bezwaren. Het gaat dan ook om complexe dossiers waarbij zowel de indieners als de indicatiestellers zich kunnen vergissen. Een verkeerde inschatting van de zorgbehoevendheid door de indicatiesteller of een verkeerde interpretatie door de zorgbehoevend van de resultaten, is snel gebeurd.
Door het invoeren van deze financiële drempel zullen ook de indieners van een ‘gerechtvaardigd’ beroep minder geneigd zijn om daadwerkelijk een beroep in te dienen. De Vlaamse Regering creëert hiermee een mattheuseffect binnen de VSB. Daarnaast is er nog de kern van de zaak: een tweede opinie is een recht van de patiënt/zorgbehoevende dat gevrijwaard moet blijven. Waarom zet de Vlaamse Regering niet meer middelen in om de transparantie over indicatiebeslissingen en beroepsprocedures te verbeteren? Waarom zet men geen middelen in om de zorgbehoevende beter te ondersteunen bij de aanvraag van een beroep? Goed bestuur is niet dreigen met een extra belasting, maar bestaat erin de zorgbehoevende te begeleiden en te ondersteunen in zijn of haar zorgvraag.
Het basisprincipe ‘financiële toegang tot kwaliteitsvolle zorg’ maakt van de Vlaamse sociale bescherming een toegankelijke en solidaire zorgverzekering voor alle inwoners. Dat was ook de ontstaansreden van de VSB: de ontoegankelijkheid voor kwetsbare personen wegwerken. Iedere inwoner voorzien van kwalitatieve niet-medische zorg, bovenop de medische zorg vanuit de sociale zekerheid. Met dit wijzigingsdecreet komt dit principe onder druk.
ZORGBUDGET OP BASIS VAN DE ZORGBEHOEVENDHEID
Tot slot komt met het wijzigingsdecreet het basisprincipe van een zorgbudget onder druk, een vrij besteedbare tegemoetkoming, die door de zorgkas cash wordt uitbetaald aan de cliënt, voor kosten die gepaard gaan met zorgbehoevendheid. Een tegemoetkoming voor mensen die veel zorg nodig hebben. Het gaat bijvoorbeeld om mensen met ernstige gezondheidsproblemen of een handicap. Elke zorgbehoevende krijgt op basis van een individuele inschaling (door een indicatiesteller) een zorgbudget toegekend. Daarbij wordt rekening gehouden met de individuele zorgzwaarte van de zorgbehoevende. Op basis van een puntensysteem, en het inkomen (wat betreft het zorgbudget voor ouderen met een zorgnood), ontvangt de zorgbehoevende een maandelijks cashbudget dat hij of zij kan uitgeven aan zorgkosten.
Met het artikel 45 van het wijzigingsdecreet komt het principe van ‘een tegemoetkoming op basis van reële zorgbehoefte’ in gevaar. De Vlaamse Regering wil het zorgbudget voor alle ouderen met een zorgnood in een woonzorgcentrum ambtshalve in dezelfde categorie van zelfredzaamheid indelen. Omdat volgens de Vlaamse Regering de kosten voor alle bewoners van een woonzorgcentrum gelijk zijn, refererend naar de dagprijs binnen één woonzorgcentrum. Verder lezen we nog: “pas in een later uitvoeringsbesluit zal, in functie van budgettaire ruimte die op dat moment beschikbaar is, bepaald worden in welke categorie van zorgzwaarte de bewoners van een woonzorgcentrum ingedeeld worden.”
Jammer genoeg past het idee van vermaatschappelijking van zorg vaak in de ‘efficiëntieoefeningen’ van de Vlaamse Regering. ‘Hoe kunnen we betere zorg aanbieden met beperktere middelen.’
Allereerst klopt het niet dat de kosten voor alle bewoners gelijk zijn. De dagprijs is dezelfde, maar een zwaar zorgbehoevende betaalt extra aan kosten voor artsen of medicatie. Ten tweede organiseert men een discriminatie tussen de zorgbehoevende die nog thuis woont, en wel een budget ontvangt op basis van reële zorgzwaarte, en de zorgbehoevende in het woonzorgcentrum die een bedrag ontvangt op basis van een gemiddelde zorgzwaarte. Een verhuis van de ene naar de andere setting kan dus mogelijks financiële gevolgen hebben. Ten derde is de maatregel niet verenigbaar met het nieuwe inschalingsinstrument BelRAI dat binnenkort stapsgewijs in de VSB wordt uitgerold. De BelRAI-instrumenten zullen uitdrukkelijk rekening houden met de reële zorgbehoefte van de gebruiker. Tot slot is de passage ‘in functie van budgettaire ruimte’ zorgwekkend. Willen we een gelijktrekking in het woonzorgcentrum op het niveau van de zwaarst zorgbehoevende dan zal de Regering tussen de 48 en 94 miljoen euro structureel extra moeten investeren, en dat op een totaal budget van 115 miljoen euro (zorgbudget voor ouderen met een zorgnood in een woonzorgcentrum). Ondertussen neemt Vlaams minister van begroting Matthias Diependaele, in het licht van de brede heroverweging, alle uitgaven onder de loep om te besparen.
De aanpassingen aan het zorgbudget voor ouderen met een zorgnood in een woonzorgcentrum zorgen ook voor veel onzekerheid op het terrein. Want hoe ziet de Vlaamse Regering de toekomstige zorginschaling op basis van BelRAI? Het doel van BelRAI, een nieuw wetenschappelijk uitgebouwd inschalingsinstrument, bestaat er in om een uniek zorgprofiel van de zorgbehoevende weer te geven, daarbij rekening houdend met de reële zorgzwaarte van de zorgbehoevende. Met dit wijzigingsdecreet kiest men voor een gemiddelde zorgzwaarte in plaats van de reële zorgzwaarte. De invoering van BelRAI en het toewerken naar persoonsvolgende financiering strookt niet met deze beslissing over het zorgbudget.
TOEKOMST VAN DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING
De volgende jaren wordt er nog stevig verder gesleuteld aan de VSB: de verdere inkanteling van de zorgsectoren, de uitrol van BelRAI, een ééngemaakt zorgbudget en persoonsvolgende financiering. Dat is het gevolg van de overdracht van bevoegdheden uit de zesde staatshervorming, maar evengoed van de politieke visie om te werken naar meer integrale zorg en vermaatschappelijking van zorg.
Jammer genoeg past het idee van vermaatschappelijking van zorg vaak in de ‘efficiëntieoefeningen’ van de Vlaamse Regering. ‘Hoe kunnen we betere zorg aanbieden met beperktere middelen.’ Deze visie zal zich de volgende jaren nog meer uitrollen in de VSB, maar met het wijzigingsdecreet wordt er toch al wat duidelijker: invoeren van een dossiertaks, verstrengen van de toegang en het beknibbelen op zorgbudgetten. Men tracht te beknibbelen op de kap van de meest kwetsbaren in de samenleving. Met de verschillende werven in de VSB voor de deur is dit toch een zorgwekkend aandachtspunt.
Het wordt tijd dat de Vlaamse Regering zich gaat herbronnen en de ontstaansgeschiedenis van de vsb er opnieuw bij neemt.
De efficiëntieoefening zal zich nog een op een andere manier manifesteren. Want om alle zorgnoden in de toekomst in te lossen is er bijna 4 miljard euro nodig op legislatuurbasis. Dus wordt er meer en meer gekeken naar de hoogte van de zorgpremie. Een hogere jaarlijkse premie zou echter de Vlaamse sociale bescherming onbetaalbaar maken voor lagere inkomens. Daarom stelden we in een eerdere blog al een alternatieve financiering voor waarbij de sterkste schouders de meeste lasten dragen. Want zonder aanpassingen aan de financiering van de Vlaamse sociale bescherming zal er in de toekomst minder budget voorhanden zijn voor de steeds groter wordende zorgnood in Vlaanderen en Brussel.
De toekomst van de VSB staat of valt dus bij een gegarandeerde financiering van de zorgnoden in de samenleving. Jammer genoeg kiest men met dit wijzigingsdecreet voor besparingen op de meest kwetsbaren en onzekerheden in de budgetten van de tegemoetkomingen. Ondertussen bestaat er al een jarenlange onderfinanciering van de VSB waarvoor tot op vandaag geen antwoord komt, en waarvan we de effecten in de ouderenzorg en de zorg voor mensen met een beperking al geruime tijd zien.
Maar de toekomst van de VSB staat of valt ook bij het respecteren van de basisprincipes. Dat men met dit wijzigingsdecreet systematisch deze basisprincipes aan de laars lapt is dan ook een gevaarlijk precedent. Dit is geen goede vertrekbasis om de wijzigingen die nog moeten gebeuren aan de VSB aan te vatten. Het wordt tijd dat de Vlaamse Regering zich gaat herbronnen en de ontstaansgeschiedenis van de VSB er opnieuw bij neemt.
